一、某停車場建設項目EPC 招標案

2020 年某月某日，招標代理機構某工程項目管理有限公司受招標人某建設投資有限公司的委托，發(fā)布了《某停車場建設項目勘察、設計、施工總承包（EPC） 招標公告》，項目概況為：改擴建停車位共計3433 個。新建項目有某鎮(zhèn)露天停車場、某文化園停車場及某廣場地下停車場，新建停車位共計3324 個。其中某鎮(zhèn)露天停車場位于某鎮(zhèn)派出所旁，規(guī)劃用地面積19157.57 平方米，約28.7 畝，計劃建設682 個停車位；某文化園停車場新建地下停車位1000 個，地上停車位500 個，用地面積23988.21 平方米，約35.98 畝；某廣場地下停車場位于某大道中段，新建地下停車位1142 個，共兩層，每層為20000 平方米，用地面積為45.04 畝。項目總投資額為27832.13 萬元，其中建安費約15582.63 萬元。招標范圍為：本項目中招標人指定承包人實施的全部擬建建筑物及配套附屬工程的勘察、設計、施工、質量保修。投標人須同時具有建設行政主管部門核發(fā)的巖土工程勘察（巖土工程）專業(yè)乙級及以上資質和建設行政主管部門頒發(fā)的市政公用行業(yè)專業(yè)設計乙級及以上資質和具有建設行政主管部門頒發(fā)的市政公用工程施工總承包貳級及以上資質，并在人員、設備、資金等方面具有相應的建設工程總承包能力。投標人擬派勘察負責人需具備注冊在本單位的國家注冊土木（巖土）工程師資格；設計負責人需具備注冊在本單位的市政公用工程專業(yè)高級工程師（或注冊一級建筑師）；施工負責人（項目經(jīng)理）須同時具備注冊在本單位的市政公用工程（專業(yè)）貳級注冊建造師資格和安全生產(chǎn)考核合格B 證，未擔任其他在建項目的項目經(jīng)理。

在該停車場建設項目EPC招標案中，將勘察包含在了EPC 招標的范圍之內，那么，這種做法，從法律法規(guī)的角度，是否合法合規(guī)呢？

二、“勘察、設計、施工總承包” ≠“EPC”

在該停車場建設項目EPC 招標案中，將“勘察、設計、施工總承包” =“EPC”，但實質上，“勘察、設計、施工總承包” ≠“EPC”。

根據(jù)原建設部2003 年2 月13 日發(fā)布的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（ 建市〔2003〕30 號）的規(guī)定：“工程總承包主要有如下方式：1、設計采購施工（EPC）/ 交鑰匙總承包。設計采購施工總承包是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。交鑰匙總承包是設計采購施工總承包業(yè)務和責任的延伸，最終是向業(yè)主提交一個滿足使用功能、具備使用條件的工程項目。2、設計— 施工總承包（D-B）。設計— 施工總承包是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔工程項目設計和施工，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。根據(jù)工程項目的不同規(guī)模、類型和業(yè)主要求，工程總承包還可采用設計—采購總承包（E-P）、采購—施工總承包（P-C）等方式�！�

因此，在該停車場建設項目EPC 招標案中，其招標范圍為“本項目中招標人指定承包人實施的全部擬建建筑物及配套附屬工程的勘察、設計、施工、質量保修”，其招標公告的名稱不應當為《某停車場建設項目勘察、設計、施工總承包（EPC） 招標公告》，而應當為《某停車場建設項目工程總承包招標公告》或《某停車場建設項目勘察、設計、施工工程總承包招標公告》，而不能將“勘察、設計、施工總承包”與“EPC”相等同或混同。

另外，根據(jù)國際咨詢工 程師聯(lián)合會（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，法文縮寫FIDIC） 發(fā)布的“EPC/Turnkey Contract 1st Ed （1999 Silver Book）”，其EPC 合 同 條 件 為 “Conditions of Contract for Engineering， Procurement  and Construction”，即按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程的承包，但也沒有包括勘察在內因此，對于“勘察可否納入EPC 招標范圍之內？”，答案是EPC 本身即不包含勘察工作。

那么，是否可以換個表述：勘察可否納入工程總承包招標范圍之內呢？

三、法律允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內

前文已分析，“勘察、設計、施工總承包” ≠“EPC”， 不能將“勘察、設計、施工總承包” 與“EPC” 混同或等同。但根據(jù)原建設部2003 年2 月13 日發(fā)布的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（建市〔2003〕30 號）的規(guī)定，工程總承包的方式只有設計采購施工（EPC）/ 交鑰匙總承包、設計—施工總承包（D-B）、設計—采購總承包（E-P）、采購—施工總承 包（P-C）等，并無“勘察、設計、施工總承包”。

同時，根據(jù)國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）發(fā)布的“彩虹系列”合同條件，即紅皮書（《土木工程施工合同條件》）、黃皮書（《機電工程合同條件》）、橙皮書（《設計、施工及交鑰匙合同條件》）、白皮書（《業(yè)主與咨詢工程師服務協(xié)議模式》）、銀皮書（《設計、采購及施工合同條件》）和綠皮書（《簡短合同格式》等，也并無“勘察、設計、施工總承包” 的合同條件。

那么，將勘察納入工程總承包招標范圍之內？從法律上來說，是否可行呢？

答案是可行的。法律依據(jù)為《中華人民共和國建筑法》第二十四條的規(guī)定：“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程支解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設計、施工、設備采購一并發(fā)包給一個工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設計、施工、設備采購的一項或者多項發(fā)包給一個工程總承包單位；但是，不得將應當由一個承包單位完成的建筑工程支解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位�！币虼�，從法律的角度，《中華人民共和國建筑法》允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內。

另外，根據(jù)即將實施的 《中華人民共和國民法典》第七百八十八條的規(guī)定：“建設工程合同是承包人進行工程建設，發(fā)包人支付價款的合同。建設工程合同包括工程勘察、設計、施工合同�！币约暗谄甙倬攀�一條的規(guī)定：“發(fā)包人可以與總承包人訂立建設工程合同，也可以分別與勘察人、設計人、施工人訂立勘察、設計、施工承包合同。發(fā)包人不得將應當由一個承包人完成的建設工程支解成若干部分發(fā)包給數(shù)個承包人�？偝邪�人或者勘察、設計、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果與總承包人或者勘察、設計、施工承包人向發(fā)包人承擔連帶責任。承包人不得將其承包的全部建設工程轉包給第三人或者將其承包的全部建設工程支解以后以分包的名義分別轉包給第三人。禁止承包人將工程分包給不具備相應資質條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。建設工程主體結構的施工必須由承包人自行完成。”因此，對于即將實施的《中華人民共和國民法典》，不僅并未禁止將勘察納入工程總承包招標范圍之內，反而還規(guī)定了“總承包人”這一特殊主體。

因此，綜上，從現(xiàn)行有效的《中華人民共和國建筑法》第二十四條的規(guī)定來看，法律是允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內。在前文某停車場建設項目EPC 招標案中，其實質應屬于某停車場建設項目工程總承包招標，因為其招標范圍包含了勘察，但其不屬于EPC 招標，理由前文已述，不再贅述。

四、最新的工程總承包管理規(guī)定雖未明文允許但也并未明文禁止將勘察納入工程總承包招標范圍之內

我國對于工程總承包的法規(guī)政策，除了前述的《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國建筑法》等的規(guī)定之外，還有一些專門規(guī)定工程總承包的政策文件，比如：原建設部2003 年 2 月 13 日發(fā)布的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（ 建市〔2003〕30 號）、原建設部辦公廳2003 年11 月21 日發(fā)布的《關于工程總承包市場準入問題的復函》（建辦市函〔2003〕573 號）、住房和城鄉(xiāng)建設部2016 年5 月 20 日發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號）等，以及今年3 月1 日開始實施的由住房和城鄉(xiāng)建設部和國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號）等。

在最新的工程總承包管理規(guī)定，即《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（ 建市規(guī)〔2019〕12 號）中，其對工程總承包的定義，并未明文包含勘察，其具體規(guī)定為第三條：“本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。”

而且，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號） 第七條規(guī)定：“建設單位應當在發(fā)包前完成項目審批、核準或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包；其中，按照國家有關規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包�！币虼耍瑢τ凇安捎霉こ炭偝邪�方式的政府投資項目”，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包，而完成初步設計審批工作，則勘察工作也必須要完成。因為《建設工程質量管理條例》第五條明文規(guī)定：“從事建設工程活動，必須嚴格執(zhí)行基本建設程序，堅持先勘察、后設計、再施工的原則�？h級以上人民政府及其有關部門不得超越權限審批建設項目或者擅自簡化基本建設程序�！�

同時，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（ 建市規(guī)〔2019〕12 號）第九條也明文規(guī)定：“建設單位應當根據(jù)招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，主要包括以下內容：……；（五）建設單位提供的資料和條件，包括發(fā)包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等；……�！币虼耍� 啟動工程總承包招標，在招標文件中需要包含的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，是需要提前實施勘察工作才具備該等資料的，也就意味著，工程總承包的招標范圍是不包含勘察的。

哪是否意味著，最新的工程總承包管理規(guī)定《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（ 建市規(guī)〔2019〕12 號）禁止或不允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內？答案也是否定的。

前述《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號） 第三條、第七條、第九條等，均未明文禁止將勘察納入工程總承包招標范圍之內。最新的工程總承包管理規(guī)定《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號） 作為政策文件，在制訂的時候， 必須要遵循現(xiàn)行有效的《中華人民共和國建筑法》的規(guī)定， 不能突破或違反作為上位法的《中華人民共和國建筑法》的規(guī)定，而《中華人民共和國建筑法》是允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內的。但是，最新的工程總承包管理規(guī)定《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號）前述第三條、第七條、第九條等的規(guī)定，雖未明文禁止或不允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內，但至少傳遞的一個“信號”是：不鼓勵或不提倡將勘察納入工程總承包招標范圍之內！至于為什么不鼓勵或不提倡將勘察納入工程總承包招標范圍之內，其理由甚多， 比如國際通行的做法、工程總承包的發(fā)包價格、工程總承包的風險分擔機制等，在此不一一贅述，感興趣的讀者可自行搜集相關資料予以了解。

五、結語

綜前所述，我們不能將“勘察、設計、施工總承包”與“EPC”混同或等同，“勘察可否納入EPC 招標范圍之內”本身其實是一個偽命題，EPC（Engineering Procurement Construction） 并不包含勘察的內容。但“勘察可否納入工程總承包招標范圍之內”卻是一個實實在在的問題， 從現(xiàn)行有效的《中華人民共和國建筑法》的規(guī)定來看，答案是肯定的，是可以的。從最新的工程總承包管理規(guī)定《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號）的規(guī)定來看，其也并未明文禁止或不允許將勘察納入工程總承包招標范圍之內。